사회적 경제주체의 도시재생뉴딜사업 참여 활성화 방안 - 주거재생형 도시재생뉴딜사업을 중심으로 -

정부는 지난 2017년 7월4일 정부의 핵심과제인 도시재생 뉴딜사업 추진을 담당할 도시재생사업기획단을 출범하였다.

부동산시장 안정을 최우선으로 고려하면서, 지역주도 “맞춤형 재생”, 주민 간 상생하는 “따뜻한 재생”을 정책방향으로 정하였다. 지역 맞춤형 재생사업을 위해 지역자원과 연계된 특성화 사업 추진을 위한 거버넌스 체계를 구축하고, 따뜻한 재생사업을 위해 주민 재정착률 제고 및 둥지내몰림 현상방지를 위한 지역 공동체 상생방안 등이 포함된 사업추진을 유도하고 있다.

또한 마을기업, 사회적 기업, 사회적 협동조합 등 사회적 경제주체¹⁾의 도시재생참여 유도와 역량제고, 민간 투자 활성화 등을 통해 지속가능한 재생사업이 될 수 있도록 사업을 추진하고 있다.

특히 기존 도시재생정책과 달리 지역 밀착형·지역 주도형 방식으로 추진하며, 주민들이 체감할 수 있는 소규모 사업 중심²⁾으로 진행하고 있다.

도시재생은 지방자치단체, 공공기관, 비영리단체, 민간개발자, 토지소유자간 네트워크 협력체계 하에서 이루어진 개발이라 할 수 있다(권정주 외, 2012).

도시재생을 위한 종합적인 접근 가운데 영국에서는 이미 1980년대부터 커뮤니티 비즈니스(Community Business)를 활용하여 지역에 필요한 일자리와 복지서비스 등을 주거지 주변에서 창출해내는 도시재생정책을 추진하여 오고 있다. 우리나라에서도 커뮤니티 비즈니스와 마을기업, 사회적 기업은 모두 지역 내 사회적 문제를 단순한 공공지원이 아니라 영업적 방식을 통해 해결하기 때문에 양자 모두 수익성과 공익성을 동시에 추구한다는 유사성이 있다(김학실, 2013).

즉, 수익성과 공익성의 무게중심 속에서 도시재생을 통해 발생하는 이익이 지역사회에 환원되도록 주민주도의 도시재생관련 조직³⁾ 등에 대한 지원·육성을 통해 선순환구조를 확립하고자 한다는 점에서 뉴딜정책은 또 하나의 의미가 있다.

이러한 환경 속에서 최근 지역주민이 주거지재생의 주체가 되는 커뮤니티 주도형 주거지 재생이 부각(김란수, 2014)되고 있으며 사회적경제주체의 참여가 담보되지 않는한 지속가능한 도시재생뉴딜사업은 어려울 것이다. 현재 국내 실정은 2007년 사회적 기업육성법 제정 이후 새롭게 등장한 사회적 기업, 2012년 협동조합기본법 제정 이후 등장한 사회적 협동조합 그리고 마을기업 등 사회적 경제주체는 지역사회와 국가 그리고 시장에서 새로운 역할을 부여 받고 있음에도 불구하고 주민의 인식부재와 제도의 한계로 인해 현행 법·제도 하에서 지속가능한 성장을 담보하기는 어려운 실정이다.

특히 아직도 스스로 성장할 수 있는 기반이 부족한 가운데 정부의 재정지원에 의존하게 됨에 따라 지속가능하고 자생적인 사회적 경제주체의 성장이라는 것은 쉽지 않은 시도 일지 모른다.

학술적으로도 사회적 경제주체에 대한 관심이 적지 않았음에도 불구하고, 그 내용면에서는 아직 사회적 경제의 개념이나 국내외 사례를 소개하는 정도에 그치고 있을 뿐 도시재생사업 참여확대를 위한 연구는 부족한 실정이다.

이에 본 연구에서는 국내외 현황과 사례를 통해 현안과 문제를 분석하고 사회적경제주체의 참여가 용이한 주거재생형사업을 중심으로 공공과 민간의 인식차이를 살펴보기 위해 AHP분석을 통해 사회적 경제주체의 주거재생사업 참여활성화를 위한 주요기준을 비교한다. 또한 이러한 주요 기준을 통해 사회적 경제주체의 도시재생사업⁴⁾ 참여를 활성화 시킬 수 있는 대안을 제시하고자 한다.

기존 도시재생은 중앙정부 주도의 하향식 사업을 추진하였으며, 지역 내 주요 거점시설을 중심으로 한 대규모 재생사업 위주였다.

반면에 도시재생뉴딜사업은 기존의 패러다임에서 벗어나 지자체와 주민들이 주도하는 상향식 방식을 중심으로 주민들이 체감할 수 있는 생활밀착형 소규모 사업으로 전환되었다.

기존 주거지역 내 개발 사업은 물리적 주거환경 개선에 치중되어 생활공동체 해체현상과 도심공동화 현상으로 인해 원주민의 이탈 현상이 가속화 되었다. 이에 도시재생 뉴딜사업에서는 지역 내 공공임대주택(매입임대, 건설임대 등) 공급 및 활용을 통해 사업기간 내 주민이탈 방지, 원주민 재정착 및 지역 공동체 활성화를 도모하고자 한다. 또한 소규모 정비 사업을 통한 노후 저층주거지의 주거공간개선, 주민수요 중심의 기반시설 및 생활편의시설 확충, 지역공동체 활성화를 통한 살고 싶은 지속가능한 동네 만들기를 목표로 사업을 추진 중이다.

노후 저층주거지 주거환경 개선 등을 중점추진하기 위해 소규모 주거정비 유형⁵⁾으로 “우리동네살리기”, “주거지지원형” 사업을 추가하였으며, 17년도 선도사업에서 총 68개소⁶⁾ 중 48%(33개소)가 주거형 도시재생사업으로 선정되었다.

도시재생과 사회적 경제주체와의 연계가능성과 지속가능성에 대한 연구로 진영환·김진범(2010), 장우진(2011)과 홍성우·장우진(2011), 권원석·정철모(2013), 김학실(2013), 김민균·오동훈(2013), 김란수(2014)의 연구가 있다.

진영환·김진범(2010)은 도시재생사업의 합리적 추진을 위해 커뮤니티 비즈니스의 활용가능성을 모색하였으며, 국내 사례에 대해 심층면접조사를 진행하였다. 장우진(2011)은 사회적 기업의 도시재생과의 연계성을 높이기 위해 업종개발 및 자립기반 확보를 통한 지속성 담보, 지역밀착형 기업 육성, 정부의 지원 부담 경감 등이 필요하다고 주장하였다.

홍성우·장우진(2011)도 문화적 요소를 기반으로 하는 도시재생 전략의 접근법이 중요하며, 사회적기업과 도시재생과의 연계가능성이 높음을 확인하였다. 또한 김학실(2013)은 마을기업의 역할을 지속가능한 지역 엔터프라이즈 네트워크(SLEN)을 근간으로 분석하였으며, 물리적 인프라 개선 뿐만 아니라 주민들의 참여와 동기부여가 중요함을 강조하였다.

김민균·오동훈(2013)은 협동조합 형태의 주거형 사업 참여의 가능성을 검토하고 이를 유형화하였다. 김란수(2014) 역시 노후화된 주거지 재생에서 주택협동조합의 역할을 살펴봤으며, 이들의 참여로 인해 주민의 적극적 참여로 공동체성은 확보하였으나 재무적 자본과 생태적 자본인 토지와 주택건설자금의 열악성을 한계점으로 제시하였다.

사회적 경제주체의 지원제도에 대한 연구로 이태정(2014)은 사회적 경제주체 간 행정지원과 세제 혜택에 차이가 있음을 확인하였으며 이에 대한 보완이 시급함을 주장하였다. 양용희(2011)는 사회적 기업 육성을 위해 사회적 기업 기금 조성이 필요성을 제시하였으며 조영복·신경철(2014)도 사회적 경제주체에 대한 다양한 지원제도를 가지고 있기 때문에 사회적 경제 생태계를 활성화 시키는 차원에서 사회성과 연계채권의 도입 필요성을 강조하였으며 이를 위해 정부부처별 협력과 지원이 필수적이며 투자자에 대한 인센티브 등 지원책이 필요함을 주장하였다.

본 연구에서는 사회적 경제주체의 지속가능한 도시재생사업 참여방안에 대한 공공과 민간의 인식차이를 고찰하고 참여방안 도출을 위한 중요항목을 도출하기 위해 지역 내 재투자되는 선순환 구조를 지향하는 도시재생뉴딜사업과 유사한 “지속가능한 지역사업 네트워크 모델”을 활용하여 전문가 설문조사를 진행하였다.

지속가능한 지역사업 네트워크(Sustainable Local Enterprise Networks : SLEN)의 기본적인 개념은 수익을 목표로 하는 비즈니스와 지역 커뮤니티, 비영리단체 등이 참여하여 상호 밀접히 연결된 네트워크에서 경제적, 사회적, 인적, 생태적 가치를 자체적인 조직화(self-organized)를 통해 창출하는 지역 사업들이 지속적인 경쟁력을 갖는다(함유근외, 2008)는 것에서 출발한다. 즉, <그림 8>과 같이 SLEN 모델은 자본 투입, 사업추진과정, 성과에 이르는 일련의 과정이 순환되는 재투자형 구조이다.

그림 8. SLEN모델 자료 : Wheeler et al. 2005

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인적자본은 개인적 능력, 지식, 적응전략의 총합을 의미하며, 사회적자본은 행위의 조정을 촉진하여 사회의 효율성을 향상시키는 신뢰, 규범, 네트워크와 같은 사회조직의 속성으로서 공동체의 사회적 생산에 영향을 주는 사람들 간의 수평적 단체 내의 관계를 말한다. 재무적 자본은 신용, 자산 출자, 벤처캐피탈 등을 통하여 다른 곳으로부터 사업을 위해 유입되는 자금을 의미한다. 마지막으로 생태적 자본은 물, 광물, 오일, 나무 등과 같은 자연적인 요소와 환경적인 측면을 포함한다.

사회적 경제주체의 도시재생사업 참여 활성화 방안을 고찰하기 위해 해외사례와 국내 현황조사 및 전문가 조사결과를 통해 정부·민간의 재원조달 및 행정·세제지원 뿐만 아니라 주민참여도와 지역 내 특화요소, 지역 내 공공자산, 토지·건물 소유권 확보의 용이성, 공공의 사업 참여, 사회적 경제주체의 리더십(추진력)과 타 사회적 경제주체와의 연계성 등이 중요한 항목임을 확인할 수 있었다.

이러한 결과를 통해 다음과 같은 활성화 방안을 제시하고자 한다.

첫째 도시재생과 사회적 경제에 대한 인지도 제고와 지역맞춤형 전문가 양성을 통해 주민을 사업수혜자에서 사업주체로 참여할 수 있도록 주민참여기반 조성이 필요하다.

인식부족은 사회적 경제주체의 사업추진, 자금 조달 등에 장애요소가 될 수 있으며, 지역밀착형 주거형 도시재생사업 추진을 위해서는 주민참여 유도를 위한 교육과 개발효과의 내재화가 필요하다.

이를 위해 도시재생대학 등의 지역특화 교육프로그램을 통해 사회적 경제주체를 지역맞춤형 전문가로 양성하고 주민을 사회적경제주체로 참여하도록 유도하여 주민과 사회적경제주체가 함께하는 주민참여형 사업모델을 발굴할 수 있도록 육성하여야 한다. 또한 이러한 개발효과의 내재화를 위해 지역주민에게 우선적 혜택 제공 및 사업시행 및 완료 후에도 고용이 지속될 수 있도록 배려가 필요하다(최조순·김태영·김종수, 2011).

둘째, 지역 내 활용 가능한 토지·건물 등 지역자산을 활용하여 지속가능한 사업모델 개발을 유도해야 한다.

앞서 전문가 설문조사결과를 통해 확인할 수 있던 것처럼 주거형 도시재생사업에서 주민의 주거환경개선과 생활편의시설, 커뮤니티 공간을 공급하기 위한 지역 자산 확보가 중요하다. 특히 이러한 물리적 공간은 비용을 수반하기 때문에 사회적 경제주체의 사업 참여는 한계가 있다.

따라서 지역 내 유휴공간(빈집, 빈 가게, 공장, 빈터 등) 등을 활용하여 이 공간에서 커뮤니티 비즈니스를 전개하거나, 이러한 공간을 사업의 대상(수리, 건축 등)으로 새로운 커뮤니티 비즈니스를 전개할 수 있도록 하여 지역주민의 삶의 질 향상과 지역공동체 형성을 지원하는 방안을 제도화할 필요가 있다.

특히 최근 사회적인 문제로 부각되고 있는 빈집의 경우 단순한 빈집에 대한 실태조사 수준에서 빈집 활용방안¹⁵⁾에 대한 다각적인 접근이 필요하다.

빈집은 사유재산으로 빈집활용을 위한 공공의 역할과 지원이 필요하다.

서울시의 빈집살리기 프로젝트, 부산시 햇살둥지사업 등과 같이 도시재생사업지역 내 빈집을 리모델링하여 저렴하게 임대 또는 매각하여 거점시설을 공급 할 수 있다.

이를 위해 빈집정보시스템과 실태조사를 통한 빈집플랫폼¹⁶⁾의 빈집은행을 통해 확인된 유휴빈집을 공공에서 매입¹⁷⁾ 후 사회적 경제주체에서 활용(소유·임차)할 수 있도록 제공하고 수익을 지역에 재투자하도록 하는 커뮤니티 에셋화 전략이 필요하다.¹⁸⁾

셋째, 지역주도의 지속가능한 재원조달 확보가 필요하다.

부동산개발의 Life-cycle cost를 살펴보면 개발단계와 운영단계 종료단계 중 운영단계의 비중이 79% 이상 되는 것을 알 수 있다.¹⁹⁾ 도시재생뉴딜사업의 재정지원은 개발단계의 사업비에 대한 지원의 비중이 크다. 하지만 주거형 도시재생사업은 사업 종료 이후 운영·관리가 지속되고 운영관리에 대한 비용에 대한 고려가 부족하다.

단기 융자방식 보다 융자와 투자라 할지라도 사회적 경제주체의 성격과 사업내용에 따라 융자의 이자 및 투자회수율에 있어서 차별화하는 장기자본(patient capital)방식의 도입도 검토할 필요가 있다(kingston John and Bolton, Margaret, 2004).

또한 복지, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 예방활동과 문제해결을 통해 증진된 사회적성과(Social Outcome)의 달성을 기준²⁰⁾으로 지급되는 사회성과연계채권(Social Impact Bond :SIB)²¹⁾ 사회투자펀드(Social Impact Fund : SIF) 등 사회적 금융 운영 확대하고 운영과정에서 사회적 경제 중간지원단체가 참여하는 방안을 고려할 필요가 있다.

또한 사회적 경제주체의 자기자본 및 사업재원확보를 위해 주민들이 함께하는 지속가능한 재원확보를 위해 사회적 크라우드 펀딩을 통한 활용방안도 고민해 볼 필요도 있다. 네덜란드 로테르담 도시재생에서 도심을 연결하는 뤼흐트싱얼 육교 개발 시 크라우드 펀딩을 통해 재원을 조달하였으며, 최근 영국의 런던시의 경우 기존의 정부나 지자체, 민간기업의 자본을 통한 재원조달방식에서 주민들 다수가 참여하는 크라우드 펀딩을 적용하고 있다.²²⁾

국내 사회적 기업 중 빌드의 경우 매출쉐어를 통해 건물주와 임차인이 연대책임을 지는 방식으로 지역주민의 펀딩 후 지역자산화 하였으며, 커뮤니티를 통한 피드백을 활성화 하고 있다.

다자요는 제주도 농가주택(빈집)을 중개하고 리폼한 후 운영관리하면서자금지원은 크라우드 펀딩으로 통해 조달 하고 있다.

넷째, 공공기관의 마중물 역할을 통해 민간·사회적 경제주체의 참여유도가 필요하다.

도시재생뉴딜사업은 낮은 사업성과 공공성 강화로 인해 민간 참여가 어렵다. 특히 사업 주체로서의 역량이 부족한 사회적 경제주체로서는 더욱 큰 장애물로 다가올 것이다. 이를 위해 공공기관이 마중물 역할을 하고 하나의 선정사업지역 또는 여러 사업지역을 블록화 하여 단계별(지원주체→관리운영주체→사업주체)참여를 유도하는 것이다.

다섯째, 노후주택 개보수, 분양형·임대형 주택 공급·운영·관리, 노후 주거지내 생활기반시설, 주민공동이용시설, 커뮤니티시설 등의 개발·위탁관리 등을 통해 사회적 경제주체의 수익성과 지속가능성을 제고할 수 있도록 제도개선이 선행되어야 한다.

주민, 사회적경제주체 등 지역기반 조직이 장기적으로 자력운영이 가능하도록 생활편의시설 내 수익사업 기반마련이 필요하다.

기본사업으로 도시재생뉴딜을 통해 공급되는 임대주택, 공공시설물(공용주차장, 노유자 시설, 커뮤니티 시설 등) 운영·관리 및 개보수서비스를 제공하고 영리사업으로는 지역자원을 활용하여 지역현안을 해결해 나가는 주민주도의 지속가능한 사업운영²³⁾이 필요하다. 또한 이러한 사업이익을 지역사회에 환원(도시재생대학운영, 주거 및 공공시설물 관리비용 지원 등)하여 선순환구조를 형성할 수 있도록 기반을 조성해야 한다.

이러한 사업을 공익적 사업으로 간주하고 도시재생사업에 참여하는 사회적경제주체가 직접 개발 또는 위탁관리를 하는 경우 관련 법령상 등록요건을 완화할 필요가 있다.²⁴⁾